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立法完善与实践促进——从工商行政管理角度谈《广东省反走私综合治理条例》的实施

2015-3-30 来源:广州市工商局海珠分局经检大队 作者:李圳阳
  反走私是一项长期的社会综合治理系统工程。作为全国反走私的前沿阵地和主战场,广东近年来查获的走私案件数量占全国同期的半数以上,案值、涉税金额均占全国的40%左右,可见广东的反走私任务十分艰巨。据统计,2005-2013年,广东省共查获各类走私案件82959宗、案值831.99亿元,年均查获案件9218宗、案值92.44亿元[1]。仅2012年,以开展“三打两建”和“国门之盾”专项行动为契机,广东省组织开展了一系列专项打击整治行动,共查获各类走私案件12129宗,案值177亿元,同比分别上升38.9%和71.9%,其中千万元以上案件67宗,亿元以上案件19宗[2]。2014年3月1日,《广东省反走私综合治理条例》(以下简称《条例》)正式实施。作为全国第一部反走私综合治理的省级地方性法规,《条例》初步构建了我省反走私综合治理框架体系。本文尝试从工商行政管理部门的视角谈谈《条例》出台的意义,总结《条例》施行一段时间以来的情况并提出解决存在问题的对策。
  一、《条例》的出台具有深远意义
  (一)充实和丰富了反走私执法的法规体系
  自2008年《投机倒把行政处罚暂行条例》废止以后,我国的反走私工作主要适用《海关法》,虽然该法的第五条明确规定“国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理查缉走私工作”,但对于市场监管行政执法部门履行反走私职能并没有具体的规范。工商行政管理部门作为打击走私的第二道防线,主要是对海关、公安边防未查获的、漏网进入市场交易的走私物品进行查处。对于商品流通领域中难以查清走私渠道的贩私行为,如何定性及处罚缺乏专门的法律法规进行规范,这方面的反走私工作的法律依据在相当长一段时间内处于空白状态。虽然还有《产品质量法》、《报废汽车回收管理办法》等法律法规在一定程度上可以发挥打击走私、贩私行为的作用,但这些法律法规在取证特点、行为定性、举证责任、处罚幅度等方面相当程度上都缺乏针对性。对于一些非法进口有色金属、夹板、电子软件等新商品、不存在产品质量问题的走私违法行为,目前没有法律法规依据对其进行查处。反走私立法长期处于缺位的不健全状态,使工商行政管理部门在调查取证、定性处罚等实际操作中往往面临“无法可依”的难题。
  《条例》的制定和实施,无疑将成为执法部门开展反走私综合治理工作的利器。同时,《条例》也给下一步反走私综合治理的全国性立法工作提供了重要参考。
  (二)解决了反走私重要性的认识问题
  2008年《投机倒把行政处罚暂行条例》废止时没有考虑保留法规中有关反走私,尤其是在市场交易中打击走私、贩私活动的部分。主要原因是不少人认为中国已经成为世界商品的加工生产兼出口国,且我国加入WTO后关税税率的下调也直接影响贸易性走私,走私进口的问题应该呈现总体下降的趋势。另外一些人则粗浅地认为改革开放以来已陆续制定了不少规范经济行为的法律、法规,足以满足当前反走私执法的需求了,都没有充分认识到走私、贩私活动的顽固性及其对我国经济社会和国家形象的破坏。事实是,近年来广东、福建等东南沿海地区,特别在广州、深圳等经济水平高度发展,商品交易非常活跃的城市,走私、贩私活动不仅一刻也没有停止过,而且每隔一段时间就会掀起一阵对全国有重大影响的风浪。例如,2014年3月初,广州海关通过精心部署的“绿风”专项行动,成功破获一起案值高达45.2亿元的“115”绕关走私进口烟酒大案,抓获犯罪嫌疑人25名,一举捣毁一个迂回绕越中、越边境,跨国、跨地区的特大走私烟酒犯罪团伙[3]。2014年8月18日,福建公安边防总队破获一起公安部毒品目标案件,现场缴获毒品氯胺酮(俗称“K粉”)225千克,抓获犯罪嫌疑人6名(其中台湾居民2名),查扣涉案车辆2辆[4]。实践证明,“海水不干,走私不断”,打击走私战争没有最终的胜利。尽管各个时期走私活动的特点以及走私商品的品种各有不同,但走私、贩私者追逐暴利、损害国家和民族利益的本质是不会改变的。只要存在国内外差价和贸易管制,走私分子就会在暴利的驱使下铤而走险。马克思曾将走私和贩卖人口相提并论,正如其所指出的那样:“一旦有适当的利润,资本就大胆起来。有50%的利润,它就会冒险;有100%的利润,它就敢冒绞首的危险;有300%的利润,它就敢践踏人世间的一切法律”[5]。可见,面对目前的新形势,《条例》的实施不仅有效地打破了过去普遍存在的对反走私重要性的模糊认识,同时也为今后的反走私综合治理工作打下了坚实的思想基础。
  (三)明确了反走私部门的权责划分
  根据法律的授权和国务院的分工,工商行政管理部门主要负责陆上打击走私、贩私的执法工作,具体而言,主要是取缔私货市场,打击私货交易,切断私活流通渠道,查处私活贮藏窝点。但是,陆上商品流通领域的反走私综合治理工作具体又涉及到质监、烟草、环保、价格、商务(口岸)、食药监、交通运输、海洋渔业、经济和信息化等部门,过去并没有相关法律法规对部门之间的职责分工专门进行明晰,没有明确“谁具体管什么”,容易成为部门之间相互“踢皮球”、推卸责任的借口,导致监管不力甚至“不作为”的后果。《条例》最大的亮点就是明确了反走私综合治理工作的管理体制,规范了反走私综合治理工作的职责划分。《条例》在第七条至第十四条中逐条列举了不同部门之间的职责,明确由工商、烟草和食药监共同承担对商品流通领域的市场监管职责,规定工商行政管理部门负责查处经营无合法来源证明进口商品(除无合法来源证明进口烟草制品、食品、药品、医疗器械和化妆品外)的违法行为,从基础上解决了长期阻碍反走私综合治理工作开展的部门权责划分问题。
  二、《条例》实行的效果及存在的问题
  自2014年3月1日正式实施以来,《条例》就成为一把高悬在走私、贩私分子头上的达摩克利斯之剑。2014年,广东省各级政府紧紧围绕打击走私、贩私工作部署,同时认真执行《条例》,积极开展打私工作,取得了较好的成绩。据广东省海防与打私办官方统计数据显示,2014年全省共查获各类走私案件17807宗,同比上升25%,案值约234.67亿元,同比上升26%;其中,亿元以上案件40宗,案值166.33亿元,千万元以上亿元以下案件82宗,案值24.25亿元,相比去年同期均有大幅上升[6]。在广州市范围内,2014年1-10月,广州市工商行政管理局共立案查处无合法来源商品案件16宗,案值95.47万元,罚没入库63.73万元,查获无合法来源证明的进口iphone和三星手机121台以及电器、其他电子产品一批,有效遏制了贩私活动猖獗的势头,狠狠打击了贩私者的嚣张气焰,净化了市场环境。可见,《条例》的实施对广东省反走私综合治理工作起到了明显的促进作用。无论是从2014年所查处走私、贩私案件的数量还是影响力来看,《条例》的法律效能已经开始显现,但同时我们也要看到《条例》尚存在的某些不足。
  (一)《条例》缺乏对走私商品消费者的引导
  根据经济学原理,市场行为发生的前提是供需关系的存在,其发生必须由买卖双方共同参与,走私、贩私活动也不例外。过去,我们不管是在立法还是执法层面上,都是集中力量打击走私、贩私分子,往往忽略了消费者这一环节。要知道走私、贩私活动之所以长期存在,归根结底是其背后有强大的消费市场在驱动。
  一方面,随着我国加入WTO后市场开放程度和近年来国内居民消费水平的不断提高,加之食品安全、假冒伪劣等事件不时出现,因而即使是普通消费者,对进口产品的消费需求也越来越大。另一方面,很多进口商品在进口环节征收增值税、消费税和关税之后,到达市场的最终价格基本都会比离岸价格(FOB)高10%-30%,化妆品、手表、汽车等高档消费品甚至会相差更多。同时,诸如象牙、虎皮等国家禁止进口的物品则是无法通过正常渠道进入国内的。可见,市场的巨大消费需求才是走私、贩私发生的源头所在。
  然而,由于私货并非通过正常的监管渠道进入市场,消费者正常的售后服务得不到保障,还容易衍生以次充好、出制假售等侵犯消费者权益的违法、犯罪行为。可见,如果未来的反走私立法能够适当考虑增加对消费者的引导,进一步明确消费者应知的权利和义务,在购买走私商品时可能面临的风险,那势必会对打击走私、贩私行为乃至其所伴生的其他违法、犯罪行为起到立竿见影的效果。
  (二)《条例》缺乏对打击网络贩私行为的规制
  网络商品交易是互联网时代伴生的新型经济活动,是传统商品交易活动在网络上的延伸。近年来,随着电子商务的蓬勃发展,网络消费已经成为人们日常重要的消费方式。在2014年的“双11”购物节中,仅阿里巴巴集团旗下的天猫和淘宝两个第三方网络交易平台单日的商品交易额就达到了惊人的571.12亿元,同比增长57.7%,刷新了全球网购的单日销量纪录[7]。由于互联网具有虚拟性、开放性和跨地域性等特点,也是目前甚少有法律法规进行规范的模糊地带,一些别有用心的违法分子利用网络进行走私、贩私活动时有发生,如不少商家通过网络走私珍贵古董,严重影响了网络商品市场的健康发展。互联网为走私、贩私分子创造了新的、更隐蔽的活动途径和交易平台,使走私、贩私活动更加多变化和复杂化,加大了反走私综合治理工作的难度。
  综合来看,打击网络贩私主要存在两方面的难题:第一,互联网的跨地域性决定了违法分子可以轻松地借助异地甚至国外网站开展走私、贩私活动;第二,由于网络交易的数据主要保存在电子介质中,具有无纸化、虚拟化的特征,容易被修改、删除。这些都给网络反走私的调查取证带来了很大的困难。


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