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认真贯彻国家海上执法职能整合新政策 积极推进珠江口水上缉私工作科学发展

http://www.hfdsb.gov.cn 2014-3-6 ◇文/广州海关第三课题组

  【内容提要】本文针对海洋局(海警局)职能整合的新格局,探讨海关内河水上缉私工作在新形势下的发展问题。
  【关键词】海洋  职能整合  水上缉私  科学发展

  党的十八届二中全会通过的《关于国务院机构改革和职能转变的决定》和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,决定重新组建国家海洋局,成立中国海警局,将海关海上缉私职能整合至新成立的中国海警局,海关缉私部门将不再拥有海上缉私职能。职能调整后海关如何在新形势下加强与海警的联系配合、形成查缉合力,如何进一步贯彻落实好“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私新体制,如何在未来的反走私工作中形成海关内河缉私发展新模式、推进海关内河缉私工作科学良性发展,值得我们认真思考。

  一、海洋局(海警局)职能调整基本情况及给海关海上缉私工作带来的新变化

  (一)海洋局(海警局)职能整合基本情况
  长期以来,我国的海域管理权分散在海监、渔政、海关、海事、公安边防武警等多个部门,海洋执法力量分散,重复检查、重复建设问题突出,执法效能不高,维权能力不足。过去海上治理一直被称为“五龙治海”。据披露,包括海军在内,我国中央层面的涉海管理部门有17个部委和机构。外交部负责海洋领土纷争的谈判处理,交通运输部负责海上救助打捞,农业部负责管理全国渔业,公安部负责近海海上治安,海关总署承担全国海上缉私任务,海军则承担中国海上安全、领海主权和维护海洋权益等任务。近几年,中国海洋经济高速发展,与此同时,东海、南海海洋领土纷争频发。十八大报告首次提出要建设“海洋强国”,标志着海洋发展上升为国家战略。要实现海洋大国到海洋强国的质变,理顺海洋管理体制是应有之义。为加强海洋资源保护和合理利用,维护国家海洋权益,整合海上执法力量,“建设综合、统一、高效的海洋管理机构”实属必要。

  《国务院机构改革和职能转变方案》将原国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合,重新组建国家海洋局,由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导。重新组建的国家海洋局在海洋综合管理和海上维权执法两个方面的职责得到加强。7月22日,“中国海警局”正式挂牌,国家海洋局机关大楼同时挂上了“国家海洋局”和“中国海警局”两块牌子。按照新组建的国家海洋局“三定方案”,国家海洋局在11个内设机构中专设海警司(海警司令部、中国海警指挥中心),国家海洋局北海、东海、南海分局对外以中国海警北海、东海、南海分局的名义开展海上维权执法,3个海区分局在沿海省(自治区、直辖市)设置11个海警总队,这些海警总队及其支队都直属于中国海警局,负责管护海上边界,防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动,维护国家海上安全和治安秩序;负责海上重要目标的安全警卫,处置海上突发事件等任务。

  (二)职能调整对传统海关海上缉私工作带来的影响
  以往海关海上缉私职能主要是对内海、领海、界河、界湖以及内河等水域发生的走私违法犯罪案件进行查发和处理,包括对走私违规行政案件的调查、处理和走私犯罪刑事案件的侦查、预审等。随着国家海洋局的职能调整和海警局的组建,内海、领海等近海水域发生的走私违法犯罪案件的管辖权移交给了新成立的海警局,海关的海上缉私职能只保留了对界河、界湖、内河等水域发生的走私案件的管辖权。今后,海关将不再拥有传统意义上的海上缉私职能,对于保留下来的少数海关的海缉机构,其名称也应作相应调整,职能也只限于内河、
河界、湖界等水域的案件管辖。

  (三)珠江口水域反走私工作的新变化
  1.大铲水上缉私的咽喉作用更为凸显。在此次海警职能整合过程中,广州海关海上缉私机构继续保留,不在移交之列,珠江口大铲海关缉私分局原有的机构编制不变,海上缉私中队仍然继续履行水上缉私职能。而深圳海关和拱北海关的海上缉私机构和海缉队伍按照要求划归海警,珠江口东西两翼的海上缉私职能由海警负责,具体的海域划分以珠海淇澳岛大王山角与深圳孖洲岛之间的连线为准。连线以西的水域归大铲海关缉私分局管辖,连线以东海域归海警局管辖。在此种格局下,大铲水上缉私的咽喉作用更为凸显。

  2.大铲水上缉私的形势会更加严峻,任务会更加繁重。海警局成立后的相当长时间内,机构的整合、人员的调整、职能的磨合等问题,会使珠江口海上缉私工作存在一个适应期,在此期间,广州海关在珠江流域的水上缉私,尤其是大铲的水上缉私工作将面临单打独斗、孤军奋战的局面。珠江口水域毗邻港澳,历来被称为走私的黄金水道,从以往的成品油走私、电子产品走私、海鲜走私、汽车及切割件走私、资源性产品走私等违法犯罪活动层出不穷的情况看,反走私形势非常严峻,处于珠江入海口咽喉的大铲,打私任务必定面临更大压力。

  3.珠江口水域的反走私工作格局会更加复杂。珠江口水域被划分为海域和水域之后,分属不同系统的海关和海警在查缉走私违法案件时,两部门如何在案件管辖分工、移交案件衔接和配合反走私工作中有效地形成打私合力,构筑珠江口水域反走私综合治理新体系,不断取得反走私工作的新突破,是摆在我们面前必须破解且无法回避的课题。

  二、新形势下开展珠江水域反走私工作应把握的原则

  海洋局(海警局)职能整合后,保留下来的广州海关、黄埔海关、江门海关、中山海关等为数不多的原海上缉私队伍,将承担起整个珠江水域的反走私工作。在新的格局下,我们应着力把握好以下几个方面:

  (一)牢牢守住珠江内河水域的主战场,坚持水上打私工作不动摇。被保留的海关海上缉私机构和队伍,其主要任务是负责内河缉私及协助进行海关中途监管。因而,珠江口水域的海关须紧紧依托珠江内河水域这个主战场,结合辖区水域的走私特点和实际,继续保持水上打私的高压态势,保一方水域平安。小型船舶是来往珠江内河水域的主要进出口船舶,近年来珠江口水域小型船舶走私违规风险不断增大,查发案件呈上升趋势,因此,要进一步加强对小型船舶走私态势的风险分析和情报收集力度,不断提高打击的准确性,增强对小型船舶走私违法活动的威慑力。

  (二)坚持《海关法》确立的缉私新体制不变,统一处理海上查缉的走私案件。《海关法》第五条规定:“国家实行联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制。海关负责组织、协调、管理查缉走私工作。各有关行政执法部门查获的走私案件,应当给予行政处罚的,移送海关依法处理;涉嫌犯罪的,应当移送海关侦查走私犯罪公安机构、地方公安机关依据案件管辖分工和法定程序办理。”《海关法》确立的现行缉私体制未发生变化,只有海关才有权统一处理各类走私案件,而对于走私犯罪案件,应移交海关缉私部门开展侦查、预审、移送起诉等工作。因此,除《国务院关于机构改革和职能调整的工作方案》明确海关向海警局移交海上缉私职能之外,海警局和海关都应坚持现有的缉私体制,坚持由海关对海警部门查获的海上走私案件作统一处理。

  (三)树立协作配合意识,争取建立与海警部门的相互支持机制,把握好跨辖区水域执法的合理合法性。在今后的珠江水域执法当中,海关的内河缉私部门应加强与海警部门的联系沟通,树立协作配合意识,在查获案件的移交处理、跨水域追击查缉案件等方面建立起相互支持机制。尤其是在跨水域查缉案件方面,应本着互相理解、支持、配合的精神,把握好执法尺度,善用《海关法》赋予的连续追击权,避免出现执法争执。

  三、推动珠江水域内河缉私工作科学发展的应对措施和设想

  (一)进一步完善内河水上缉私组织架构
  1.成立水上缉私处或内河缉私处代替原有的海缉处。由于职能的调整,海上缉私职能划拨给海警局,因而继续保留海缉处的称呼已不合时宜,建议更名为水上缉私处或内河缉私处,与管辖的职责相一致。

  2.设立水上缉私指挥中心。在水上缉私处或内河缉私处内,设立水上缉私指挥中心,加强人员24小时值班备勤。一方面,对内加强对各水上缉私中队开展行动的统一调度、指挥协调,查获案件信息的汇总报送、日常工作的督促检查等;另一方面,统一对外加强与海警部门及地方打私办等单位的联系沟通,互通水上反走私工作情况,办理案件线索移交,开展联合查缉的协调配合等。

  3.进一步完善机构布点。尽快启动广州海关佛山分局5中队的建设,增强肇庆分局6中队的实际战斗力。强化南海、禅城和三水、高明至肇庆之间水域的打私力度,真正形成珠江水域的坚固打私链条,同时加大对小型船舶的中途监管和巡查力度。

  (二)进一步加强水上缉私队伍建设和装备配备
  1.充实水上缉私力量,加强队伍建设。目前,广州海关各水上中队干部编制存在缺员情况,5中队还未启动,6中队仍未形成水上战斗力,不利于珠江水域水上缉私及中途监管巡查职能的更好发挥。应进一步充实和加强水上缉私力量,确保内河缉私工作不掉链子,保持水、陆缉私队伍建设的均衡发展。

  2.积极转变执法理念,强化执法培训。在海缉职能调整之后,水上缉私职能部门和各水上中队要及时转变执法理念,找准工作定位,以适应新形势下的打私工作。同时要加强队伍的执法培训,对在海上缉私职能发生转变的形势下如何开展查缉工作进行综合培训。

  3.加强内河缉私装备配备,保留一定海上缉私装备。今后,在以内河缉私职能为主的水上缉私新格局下,海关财力将相对集中,我们应积极争取


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